Το παρόν άρθρο γεννήθηκε από μια απλή αλλά βαθιά ανησυχία: πώς γίνεται, σε μια εποχή όπου οι δημοκρατίες διακηρύσσουν την ισχύ της λαϊκής κυριαρχίας, οι πιο κρίσιμες οικονομικές αποφάσεις να λαμβάνονται μακριά από τις κάλπες; Η αφορμή δεν ήταν θεωρητική· ήταν πολιτική και εμπειρική. Την τελευταία δεκαετία, επανειλημμένα, στην Ευρωπαϊκή Ένωση παρατηρείται το φαινόμενο κυβερνήσεων που εκλέγονται με συγκεκριμένα οικονομικά προγράμματα να αδυνατούν να τα εφαρμόσουν, όχι εξαιτίας εσωτερικών κοινωνικών συγκρούσεων, αλλά λόγω ενός υπερκείμενου θεσμικού πλαισίου που περιορίζει δραστικά την κυριαρχία τους.
Αυτή η αντίφαση —η συνύπαρξη εκλογικής δημοκρατίας και υπερεθνικών κανόνων που δεσμεύουν την οικονομική πολιτική— αποτελεί το πραγματικό σημείο εκκίνησης της ανάλυσης. Το ζήτημα δεν είναι μόνο θεσμικό. Είναι βαθιά πολιτικό, ταξικό και ιδεολογικό. Πώς συγκροτήθηκε ένα σύστημα στο οποίο οι αγορές απολαμβάνουν μεγαλύτερη προστασία από όση έχουν οι λαοί; Γιατί συγκεκριμένες οικονομικές επιλογές, όπως η δημοσιονομική πειθαρχία ή η απελευθέρωση κεφαλαίων, αντιμετωπίζονται ως φυσικοί νόμοι και όχι ως πολιτικές αποφάσεις που μπορούν —και ίσως πρέπει— να αλλάξουν;
Από αυτό το σημείο εκκινεί το άρθρο: από την ανάγκη να κατανοήσουμε πώς η Ευρωπαϊκή Ένωση κατάφερε να ενσωματώσει στην ίδια της την αρχιτεκτονική ένα ορισμένο οικονομικό παράδειγμα, το οποίο δεσμεύει όχι μόνο κυβερνήσεις, αλλά και τη δημοκρατική φαντασία.
Η οικονομική ολοκλήρωση δεν λειτουργεί ουδέτερα· διαμορφώνει ιεραρχίες ισχύος, περιορίζει τις πολιτικές δυνατότητες, θεσμοποιεί μια ορισμένη αντίληψη για το τι είναι «ορθολογικό».
Το επιχείρημα που ακολουθεί δεν αμφισβητεί την ανάγκη υπερεθνικών συντονισμών. Αμφισβητεί, όμως, το είδος των κανόνων που έχουν επιλεγεί και τον τρόπο με τον οποίο αυτοί οι κανόνες θωρακίζονται απέναντι στη δημοκρατική βούληση. Το ερώτημα που θέτουμε είναι απλό αλλά θεμελιώδες:
μπορεί η δημοκρατία να λειτουργήσει ουσιαστικά όταν οι κεντρικές οικονομικές της επιλογές έχουν προαποφασιστεί σε επίπεδο Συνθηκών;
Αυτό το ερώτημα δεν γεννήθηκε στο κενό· προέκυψε από τη σύγκρουση ανάμεσα σε τρεις πραγματικότητες:
1. Την τυπική πολιτική δημοκρατία στα κράτη-μέλη, όπου οι πολίτες συνεχίζουν να ψηφίζουν για προγράμματα οικονομικής πολιτικής.
2. Την υπερεθνική δέσμευση σε ένα μοντέλο οικονομικής ορθοδοξίας που δεν αλλάζει μέσω εκλογών.
3. Την κοινωνική και ταξική επίδραση αυτών των κανόνων, που ευνοούν συστηματικά ορισμένες ομάδες έναντι άλλων.
Η ανισορροπία μεταξύ δημοκρατίας και υπερεθνικής οικονομικής διακυβέρνησης δεν είναι θεσμικό ατύχημα, αλλά δομικό γνώρισμα της ΕΕ. Και ότι, όσο αυτή η δομή παραμένει αδιαμφισβήτητη, η δημοκρατία κινδυνεύει να περιοριστεί σε έναν μηχανισμό επιβεβαίωσης πολιτικών επιλογών που έχουν ήδη ληφθεί κάπου αλλού.
Η ΕΕ λειτουργεί σε μεγάλο βαθμό υπό την ιδεολογική παραδοχή ότι η αγορά αποτελεί τον πιο αποτελεσματικό και ορθολογικό μηχανισμό κατανομής πόρων. Αυτό το επιχείρημα, που αντλεί από τη νεοφιλελεύθερη σχολή του Σικάγου και ιδίως από τον Μίλτον Φρίντμαν, έχει διαποτίσει τις θεμελιώδεις ευρωπαϊκές πολιτικές.
Σε πρακτικό επίπεδο:
Τα spreads των ομολόγων λειτουργούν ως εξωθεσμικός μηχανισμός πειθάρχησης, ιδίως για τα μικρότερα κράτη.
Οι αξιολογήσεις των διεθνών οίκων πιστοληπτικής ικανότητας επηρεάζουν άμεσα το εύρος της οικονομικής πολιτικής.
Η νομολογία του Δικαστηρίου της ΕΕ υπερασπίζεται συστηματικά τις «τέσσερις ελευθερίες» (κεφαλαίων, εμπορευμάτων, υπηρεσιών, προσώπων) ακόμη και σε βάρος κοινωνικών δικαιωμάτων, όπως αποφάνθηκε στην υπόθεση Laval (2007).
Με αυτόν τον τρόπο, η αγορά αποκτά θεσμική υπεροχή έναντι της πολιτικής επιλογής, ενώ τα πολιτικά κόμματα καλούνται να προσαρμόσουν τα προγράμματά τους σε ένα ήδη προσδιορισμένο πλαίσιο.
Οι σύγχρονες δημοκρατίες στηρίζονται στην αρχή ότι οι εκλογές επιτρέπουν την εναλλαγή πολιτικών προγραμμάτων. Όμως στην ΕΕ εμφανίζεται ένα θεσμικό παράδοξο: οι πολίτες εκλέγουν κυβερνήσεις που δεν διαθέτουν τα εργαλεία να εφαρμόσουν τις πολιτικές για τις οποίες εξελέγησαν.
Αυτό δεν αποτελεί μια ιστορική αστοχία, αλλά, όπως υποστηρίζει ο Fritz Scharpf, εγγεγραμμένη ιδιότητα του «πολυεπίπεδου ευρωπαϊκού συστήματος» (multi-level system):
η νομιμοποίηση της ΕΕ βασίζεται κυρίως στην output legitimacy, δηλαδή στην αποτελεσματικότητα των αγορών, και όχι στη democratic input legitimacy, δηλαδή στη λαϊκή κυριαρχία.
Η λειτουργία της δημοκρατίας εντός της ΕΕ εγείρει ένα βαθύ θεωρητικό ζήτημα: κατά πόσον οι πολίτες μπορούν πραγματικά να επηρεάσουν την οικονομική πολιτική όταν οι βασικές επιλογές έχουν ήδη παγιωθεί σε επίπεδο Συνθηκών και υπερεθνικών θεσμών. Η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση έχει οικοδομηθεί πάνω σε ένα μοντέλο όπου η αγορά αποτελεί τον κεντρικό μηχανισμό ρύθμισης της οικονομικής και κοινωνικής ζωής, ενώ το κράτος καλείται κυρίως να διασφαλίζει τον ομαλό ανταγωνισμό και τη δημοσιονομική πειθαρχία.
Αυτό το μοντέλο δεν είναι ουδέτερο· αντανακλά μια ταξική οπτική της οικονομίας. Οι κανόνες που προωθούνται ως «ουδέτεροι», «ορθολογικοί» ή «τεχνικά αναγκαίοι» εξυπηρετούν συγκεκριμένα συμφέροντα:
την ενίσχυση της κινητικότητας του κεφαλαίου,
τη μείωση του ρυθμιστικού ρόλου του κράτους,
την πίεση προς ευέλικτες μορφές εργασίας,
την προτεραιοποίηση της σταθερότητας των αγορών έναντι της κοινωνικής προστασίας.
Έτσι, οι πολιτικές που εφαρμόζονται σε επίπεδο ΕΕ δεν είναι απλώς τεχνικές· είναι πολιτικές επιλογές με ταξικό χαρακτήρα. Παρουσιάζονται όμως ως τεχνοκρατικές αναγκαιότητες, μετατρέποντας τις ιδεολογικές αποφάσεις σε «αντικειμενικούς κανόνες».
Εδώ αναδεικνύεται ένα κρίσιμο παράδοξο:
Οι πολίτες ψηφίζουν για κυβερνήσεις, αλλά οι κυβερνήσεις διαθέτουν περιορισμένη κυριαρχία πάνω στις βασικές οικονομικές αποφάσεις.
Αυτό παράγει δύο εντάσεις:
Οι κυβερνήσεις λογοδοτούν στους πολίτες για πολιτικές που δεν μπορούν να αλλάξουν ουσιαστικά.
Η ευθύνη κατακερματίζεται ανάμεσα σε εθνικά και ευρωπαϊκά επίπεδα, με αποτέλεσμα οι πολίτες να μην γνωρίζουν πού να αποδώσουν την ευθύνη για τις πολιτικές.
Η δημοκρατία, λοιπόν, λειτουργεί μορφολογικά στα κράτη-μέλη, αλλά υπολειτουργεί ουσιαστικά στο επίπεδο της οικονομικής πολιτικής.
Η μεταδημοκρατία, όπως την περιγράφει ο Colin Crouch, το 2000 στο βιβλίο του Coping with Post-Democracy αναδεικνύει αυτή τη δομή: οι θεσμικές μορφές της δημοκρατίας παραμένουν, οι εκλογές διεξάγονται, αλλά η πραγματική εξουσία μεταφέρεται σε τεχνοκρατικά κέντρα. Στην περίπτωση της ΕΕ, αυτά τα κέντρα είναι η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, η ΕΚΤ, το Δικαστήριο της ΕΕ και οι αγορές. Η πολιτική δεν εξαφανίζεται, αλλά περιορίζεται σε πλαίσιο κανόνων που καθορίζονται εκ των προτέρων και δεν υπόκεινται σε ουσιαστική διαπραγμάτευση.
Οι περιορισμοί που επιβάλλει το ευρωπαϊκό πλαίσιο έχουν ως αποτέλεσμα τα πολιτικά κόμματα να λειτουργούν συχνά ως διαχειριστές πολιτικών που έχουν ήδη καθοριστεί σε υπερεθνικό επίπεδο. Η δυνατότητα ουσιαστικής διαφοροποίησης μεταξύ αριστερών, κεντρώων και δεξιών κομμάτων συρρικνώνεται.
Χαρακτηριστικά παραδείγματα:
Η Γερμανία: Παρά τις διαφορές CDU–SPD, οι κυβερνήσεις εφαρμόζουν παρόμοιες πολιτικές δημοσιονομικής πειθαρχίας στο εσωτερικό και προωθούν αντίστοιχες πολιτικές σε ευρωπαϊκό επίπεδο.
Η Γαλλία: Ακόμη και ο Φρανσουά Ολάντ, ο οποίος εξελέγη το 2012 με διακηρύξεις για απομάκρυνση από τη λιτότητα, υλοποίησε πολιτικές συμβατές με τις ευρωπαϊκές δεσμεύσεις.
Η άσκηση πολιτικής στην ΕΕ αντιμετωπίζει εμπόδια τριών ειδών:
α) Θεσμικά εμπόδια
Υπερεθνικοί κανόνες με υπεροχή έναντι εθνικών νόμων
Ανεξάρτητη ΕΚΤ χωρίς δημοκρατικό έλεγχο
Επιτήρηση μέσω του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου
Δικαστικές αποφάσεις που υπερασπίζονται την αγορά
β) Οικονομικά εμπόδια
Πειθαρχία των αγορών και spreads Εξάρτηση από διεθνή κεφάλαια
Πίεση για διατήρηση ελκυστικού επενδυτικού περιβάλλοντος Φορολογικός ανταγωνισμός μεταξύ κρατών-μελών
γ) Ιδεολογικά/φιλοσοφικά εμπόδια
Η αγορά ως «ουδέτερος μηχανισμός»
Η μεταρρύθμιση ως «αναγκαιότητα»
Η τεχνοκρατία ως ανώτερη της δημοκρατικής διαδικασίας
Η αντίληψη ότι η κοινωνική πολιτική είναι κόστος, όχι επένδυση.
Τα εμπόδια αυτά αναπαράγουν μια ταξική λογική στην πολιτική: πολιτικές που ωφελούν τα ισχυρά οικονομικά στρώματα εμφανίζονται ως «ορθολογικές», ενώ πολιτικές που ενισχύουν την κοινωνική προστασία θεωρούνται «δημοσιονομικά μη βιώσιμες».
Ενδιαφέρον παρουσιάζει η εννοιολογική μεταμόρφωση του όρου «μεταρρύθμιση». Αν και ιστορικά συνδέεται αρνητικά λόγω της αμφισβήτησης της παπικής αυθεντίας με την μεταρρύθμιση του Λούθηρου, στην ευρωπαϊκή πολιτική ο όρος έχει αποκτήσει τελείως διαφορετικό περιεχόμενο.
Στον ευρωπαϊκό θεσμικό λόγο, ο όρος «μεταρρύθμιση» λειτουργεί σχεδόν ως ρητορικό κλισέ με έντονα θετικό πρόσημο· ωστόσο η πολιτική του χρήση δεν είναι ουδέτερη.
Στην τεχνοκρατική ορολογία της ΕΕ, «μεταρρύθμιση» συχνά σημαίνει διαρθρωτικές αλλαγές που αυξάνουν την ανταγωνιστικότητα: απελευθέρωση επαγγελμάτων, ευελιξία στην αγορά εργασίας, περικοπές στις κοινωνικές δαπάνες, μείωση του δημοσίου τομέα, ιδιωτικοποιήσεις, και δημοσιονομική πειθαρχία.
Αυτές οι πολιτικές προϋποθέτουν μια συγκεκριμένη οικονομική ιδεολογία —παραλλαγές ορντοφιλελευθερισμού και νεοφιλελεύθερης τεχνοκρατίας— και λειτουργούν όχι ως ουδέτερες τεχνικές αλλά ως ταξικές επιλογές.
Η συστηματική αποπολιτικοποίηση της γλώσσας των μεταρρυθμίσεων —όπως καταγγέλλει ο Colin Crouch με την έννοια της «μεταδημοκρατίας»— μετατρέπει κρίσιμες πολιτικές αποφάσεις σε «αδήριτες» λύσεις: παρουσιάζονται ως αντικειμενικές, αναγκαίες και τεχνικά ορθές. Αυτή η ρητορεία υπονομεύει τον δημόσιο διάλογο γύρω από τις κοινωνικές συνέπειες των επιλογών αυτών και εξωθεί εναλλακτικές πολιτικές (π.χ. ενίσχυση του κοινωνικού κράτους, προοδευτική φορολογία) στο περιθώριο ως «μη ρεαλιστικές» ή «επικίνδυνες» για τη σταθερότητα. Έτσι, η φιλοσοφία της μεταρρύθμισης λειτουργεί ως κανονιστικό πλαίσιο που περιορίζει το πολιτικό πεδίο.
Ο Colin Crouch, στο Copying with Post-Democracy, δείχνει πώς οι πολιτικές ελίτ κατασκευάζουν έναν λόγο αναγκαιότητας, σύμφωνα με τον οποίο οι αλλαγές αυτές είναι αναπόφευκτες σε έναν παγκοσμιοποιημένο κόσμο. Όμως, η αναγκαιότητα αυτή είναι ιδεολογικά καθορισμένη: εξυπηρετεί συγκεκριμένα συμφέροντα του επιχειρηματικού κεφαλαίου και των αγορών, περιορίζοντας την ισχύ των εργαζομένων και των κοινωνικών κινημάτων.
Ο Χάμπερμας επισημαίνει επίσης ότι η γλώσσα των μεταρρυθμίσεων συχνά υποκαθιστά τον πολιτικό διάλογο, καθώς παρουσιάζει τις επιλογές ως τεχνικές και όχι πολιτικές. Αυτό οδηγεί σε έναν τεχνοκρατικό λόγο όπου η δημοκρατική βούληση πρέπει να υποχωρεί μπροστά στην «ορθολογικότητα» των οικονομικών κανόνων.
Ο Μισέλ Φουκώ θα έβλεπε σε αυτό μια μορφή «κυβερνητικότητας», δηλαδή τρόπων με τους οποίους η εξουσία ενσωματώνεται στην καθημερινή λειτουργία των θεσμών ως φυσικότητα. Η αγορά παρουσιάζεται ως αυτονόητος ρυθμιστής, ενώ είναι καθαυτό πολιτικό κατασκεύασμα.
Η Συνθήκη της Λισαβόνας (2009) ολοκλήρωσε τη μετάβαση της ΕΕ σε ένα σύστημα υπεροχής των ευρωπαϊκών κανόνων έναντι των εθνικών. Μεταξύ άλλων:
κατοχυρώνει την απόλυτη ανεξαρτησία της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, ενισχύει το ρόλο της νομολογίας του Δικαστηρίου της ΕΕ ως οιονεί δικαστηρίου, θεσμοθετεί το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο, έναν ετήσιο κύκλο επιτήρησης των οικονομικών πολιτικών.
Αυτές οι διαδικασίες μεταφέρουν το κέντρο λήψης αποφάσεων από τις εκλεγμένες κυβερνήσεις προς υπερεθνικά όργανα, τα οποία δεν λογοδοτούν άμεσα στους πολίτες.
Ο Γιούργκεν Χάμπερμας έχει χαρακτηρίσει αυτήν την κατάσταση «εκτελεστικό φεντεραλισμό», δηλαδή ένα σύστημα όπου οι εκτελεστικές εξουσίες συνεργάζονται υπερεθνικά χωρίς αντίστοιχη δημοκρατική νομιμοποίηση.
Αντίστοιχα, ο Wolfgang Streeck, είναι Ομότιμος Καθηγητής στο Ινστιτούτο Max Planck για τη Μελέτη των Κοινωνιών, στην Κολωνία, υποστηρίζει ότι η ΕΕ έχει μετατραπεί σε μια τάξη που δίνει προτεραιότητα στην «πειθαρχία των αγορών» έναντι της κοινωνικής συνοχής.
Αφετηρία αυτής της διαδικασίας υπήρξε η Οικονομική και Νομισματική Ένωση, η οποία εγκαθίδρυσε ένα καθεστώς νομισματικής σταθερότητας που προϋπόθετε αυστηρή δημοσιονομική πειθαρχία.
Το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης, ήδη από τα τέλη της δεκαετίας του 1990, εισήγαγε συγκεκριμένα όρια στο έλλειμμα και στο δημόσιο χρέος, καθιστώντας τη δημοσιονομική πολιτική αντικείμενο εποπτείας σε υπερεθνικό επίπεδο. Παρά το ότι το Σύμφωνο είχε κατ’ αρχήν συναινετικό χαρακτήρα, έθεσε τις βάσεις για μια θεσμική αντίληψη που αντιμετωπίζει τη δημοσιονομική πολιτική όχι ως πεδίο δημοκρατικής επιλογής αλλά ως τεχνική λειτουργία με αυστηρά προκαθορισμένους κανόνες.
Η κρίση της ευρωζώνης λειτούργησε ως επιταχυντής αυτής της τάσης. Παρά τις βαθιές δομικές ανισορροπίες του ενιαίου νομίσματος, η θεσμική ανάγνωση της κρίσης επικεντρώθηκε στην «ανευθυνότητα» ορισμένων κρατών-μελών. Η ερμηνεία αυτή νομιμοποίησε ένα πλέγμα μεταρρυθμίσεων που ενίσχυσε δραματικά τα εργαλεία δημοσιονομικής εποπτείας.
Το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ), που θεσπίστηκε το 1997, αποτελεί το θεμέλιο λίθο της δημοσιονομικής διακυβέρνησης της ΕΕ. Το όριο του 3% για το δημοσιονομικό έλλειμμα και του 60% για το δημόσιο χρέος δεν είναι απλώς τεχνικοί δείκτες, αλλά συνταγματικού τύπου κανόνες που περιορίζουν ουσιαστικά τις δυνατότητες των κρατών-μελών να εφαρμόσουν επεκτατική πολιτική.
Ο Mark Blyth στο Austerity: The History of a Dangerous Idea τονίζει ότι τέτοιοι κανόνες είναι πολιτικά κατασκευάσματα που παρουσιάζονται ως τεχνικές αναγκαιότητες, ενώ στην πραγματικότητα αντανακλούν επιλογές των δεκαετιών 1980–1990, όταν η λιτότητα και η δημοσιονομική πειθαρχία έγιναν κυρίαρχα πρότυπα.
Το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ) δεν είναι απλώς ένα σύνολο δημοσιονομικών κανόνων· αποτελεί τον κεντρικό μηχανισμό θεσμικής πειθάρχησης των κρατών-μελών. Η λογική του ΣΣΑ ενισχύθηκε και «σκληρύνθηκε» σημαντικά μετά την κρίση της Ευρωζώνης του 2008, μέσα από δύο πακέτα κανονισμών: το Six-Pack (2011) και το Two-Pack (2013). Τα δύο αυτά πακέτα δεν αποτελούν απλώς τεχνικές προσθήκες αλλά βαθιές τομές που μετέτρεψαν το ΣΣΑ σε ένα σύνθετο, μόνιμο πλαίσιο επιτήρησης, περιορίζοντας περαιτέρω τη δημοσιονομική αυτονομία των εθνικών κυβερνήσεων.
Το Six-Pack, το οποίο είναι όπως υποδηλώνει το όνομά του έξι νομοθετικά κείμενα, σηματοδότησε την πιο σημαντική μεταρρύθμιση του ΣΣΑ από τη δημιουργία του. Αποτελείται από τέσσερις κανονισμούς που ενισχύουν τη δημοσιονομική εποπτεία και δύο κανονισμούς που εισάγουν –για πρώτη φορά στην ιστορία της ΕΕ– ένα ευρύ Μακροοικονομικό Πλαίσιο Ανισορροπιών (Macroeconomic Imbalance Procedure).
Ο στόχος του Six-Pack ήταν διπλός:
Αυστηροποίηση των δημοσιονομικών κανόνων.
Ενισχύθηκαν οι μηχανισμοί προληπτικής εποπτείας (preventive arm). Το υπερβολικό έλλειμμα (excessive deficit) ενεργοποιείται πλέον νωρίτερα και με πιο αυστηρά κριτήρια. Εισήχθη το κριτήριο της μείωσης του χρέους, πέρα από το γνωστό όριο του 60% του ΑΕΠ: τα κράτη με χρέος άνω του ορίου πρέπει να το μειώνουν κατά 1/20 ετησίως. Αυτό πρακτικά σημαίνει μόνιμη πίεση λιτότητας.
Με την δημιουργία του Μηχανισμού Μακροοικονομικών Ανισορροπιών (Macroeconomic Imbalance Procedure).
(MIP), για πρώτη φορά, η Επιτροπή απέκτησε τη δυνατότητα να εξετάζει όχι μόνο τα δημοσιονομικά ελλείμματα, αλλά και:
επίπεδα μισθών, ισοζύγια τρεχουσών συναλλαγών, εξελίξεις στη στεγαστική αγορά, πιστωτική επέκταση, ανταγωνιστικότητα.
Το MIP καθιστά την ΕΕ κεντρικό κριτή της οικονομικής πολιτικής σε τομείς που έως τότε ανήκαν αποκλειστικά στη δημοκρατική σφαίρα των κρατών-μελών. Οι «ανισορροπίες» προσδιορίζονται μέσω μιας λίστας 14 δεικτών· αν ένα κράτος ξεπερνά συγκεκριμένα όρια, μπορεί να τεθεί υπό «Διαδικασία Υπερβολικών Ανισορροπιών» (Excessive imbalance procedure) (EIP). Αν η χώρα δεν συμμορφωθεί στις συστάσεις, ενεργοποιούνται κυρώσεις. Το Συμβούλιο μπορεί να επιβάλλει κυρώσεις ύψους έως 0,1 % του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος (ΑΕΠ) της χώρας, σε περίπτωση που μια χώρα της ευρωζώνης αποτύχει να λάβει τα συμφωνημένα μέτρα ή το σχέδιο διορθωτικής δράσης της είναι ανεπαρκές.
Το Six-Pack εισήγαγε επίσης έναν μηχανισμό «αντίστροφης ειδικής πλειοψηφίας» (reverse qualified majority).
Αυτό σημαίνει ότι για να μην επιβληθεί κυρώση, το Συμβούλιο πρέπει ενεργητικά να συγκεντρώσει ειδική πλειοψηφία κατά της απόφασης — κάτι εξαιρετικά δύσκολο. Άρα οι κυρώσεις γίνονται σχεδόν αυτόματες. Αυτός ο μηχανισμός ήταν ουσιαστικά απαίτηση των πιο αυστηρών δημοσιονομικά χωρών (ιδίως της Γερμανίας), ώστε να μειωθεί η πολιτική διαπραγμάτευση γύρω από τις κυρώσεις.
Πρόκειται για ένα βαθιά πολιτικό εργαλείο που αποδυναμώνει τη διακυβερνητική διάσταση της ΕΕ και ενισχύει την Επιτροπή ως «επόπτη» των κρατών-μελών.
Αν το Six-Pack ενίσχυσε τη δημοσιονομική πειθαρχία, το Two-Pack πήγε την επιτήρηση ένα βήμα παραπέρα, ιδίως για τις χώρες της Ευρωζώνης.
Το Two-Pack αποτελείται από δύο κανονισμούς που:
Υποχρεώνουν τα κράτη-μέλη της Ευρωζώνης να καταθέτουν τα σχέδια προϋπολογισμού τους στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή πριν τα καταθέσουν στα εθνικά κοινοβούλια.
Η Επιτροπή έχει το δικαίωμα: να αξιολογήσει τον προϋπολογισμό, να ζητήσει αλλαγές, ακόμη και να εκδώσει «αρνητική γνώμη» (negative opinion) εάν κρίνει ότι παραβιάζονται οι κανόνες.
Αυτό πρακτικά περιορίζει την εθνική δημοκρατική διαδικασία, καθώς η Επιτροπή μπορεί να επιβάλει τροποποιήσεις σε έναν προϋπολογισμό πριν αυτός ψηφιστεί.
Ενισχύουν την εποπτεία κρατών που βρίσκονται “υπό πίεση”.
Το Two-Pack δημιουργεί δύο νέα επίπεδα εποπτείας:
1. Enhanced surveillance (Ενισχυμένη εποπτεία) για κράτη με υψηλό κίνδυνο χρηματοπιστωτικής αστάθειας. Στην Ελλάδα ήταν σε ισχύ μετά την ολοκλήρωση του τρίτου προγράμματος (2018-2022).
2. Post-programme surveillance (Μεταπρογραμματική Παρακολούθηση) προβλέπεται από το άρθρο 14 του Κανονισμού 472/2013 για κράτη που έχουν λάβει οικονομική βοήθεια (π.χ. Ελλάδα, Ιρλανδία, Πορτογαλία), ακόμη και μετά τη λήξη των μνημονίων. https://economy-finance.ec.europa.eu/eu-financial-assistance/euro-area-countries/financial-assistance-greece_en
Αυτό σημαίνει ότι οι χώρες που πέρασαν από προγράμματα διάσωσης παραμένουν σε ένα είδος «ημι-μόνιμης» επιτήρησης, με αποστολές της Επιτροπής και της ΕΚΤ να αξιολογούν τακτικά την οικονομική κατάσταση και να εκδίδουν συστάσεις.
Η ουσία των Six-Pack και Two-Pack είναι η μετατροπή του ΣΣΑ σε μόνιμο σύστημα δημοσιονομικού ελέγχου.
Με τα δύο πακέτα, η λογική του ΣΣΑ μετατράπηκε από ένα σύστημα κανόνων σε ένα μηχανισμό:
προληπτικής εποπτείας, συνεχιζόμενων αξιολογήσεων, αυστηρής συμμόρφωσης, κλιμακούμενων κυρώσεων,
άμεσης παρέμβασης στα σχέδια προϋπολογισμών.
Με άλλα λόγια, η διαχείριση των δημόσιων οικονομικών δεν είναι πλέον υπόθεση των εθνικών κοινοβουλίων αλλά ενός πολυεπίπεδου ευρωπαϊκού συστήματος που επιβλέπει, αξιολογεί και ελέγχει. Το επιχείρημα ότι η «δημοσιονομική πολιτική δεν μπορεί να υπόκειται σε δημοκρατικές εναλλαγές» γίνεται έτσι θεσμικό δόγμα.
Το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ) δεν είναι απλώς ένα σύνολο δημοσιονομικών κανόνων - η
βασική του φιλοσοφία παραμένει αναλλοίωτη: η διαχείριση των δημόσιων οικονομικών δεν μπορεί να υπόκειται σε δημοκρατικές εναλλαγές πολιτικής, αλλά σε σταθερούς κανόνες που θεωρείται ότι προστατεύουν τη σταθερότητα του κοινού νομίσματος.
Αντίστοιχα, το επιχείρημα ότι οι αγορές χρειάζονται σταθερότητα μετατράπηκε σε ένα κανονιστικό πλαίσιο που περιορίζει τις δυνατότητες των δημοκρατικών κυβερνήσεων να επιλέξουν διαφορετικές οικονομικές στρατηγικές, ακόμη και σε περιόδους κρίσης ή ύφεσης.
Αυτή η «κανονικοποίηση» της οικονομικής πολιτικής προκάλεσε ένα παράδοξο. Από τη μια πλευρά, το ΣΣΑ αποσκοπούσε στο να αποτρέψει δημοσιονομικές ανισορροπίες που θα έθεταν σε κίνδυνο το ευρώ· από την άλλη, όμως, δημιούργησε μια συστηματική πίεση προς τη λιτότητα, ανεξαρτήτως των κοινωνικών ή οικονομικών συνθηκών κάθε κράτους. Η χρήση οριζόντιων κανόνων σε οικονομίες άνισες ως προς το μέγεθος, τη δομή παραγωγής, τις δυνατότητες δανεισμού και το επίπεδο ανάπτυξης, δεν μπορεί παρά να έχει ασύμμετρες συνέπειες.
Παράδειγμα αποτελεί η περίπτωση χωρών όπως η Ελλάδα, η Πορτογαλία και η Ισπανία, όπου η προσπάθεια τήρησης των κανόνων συνοδεύτηκε από βαθιές κοινωνικές αναταράξεις και υψηλή ανεργία. Αντίθετα, κράτη με μεγαλύτερη δημοσιονομική ευελιξία –όπως η Γερμανία ή η Ολλανδία– βρέθηκαν σε πιο ευνοϊκή θέση, επιβεβαιώνοντας ότι οι κανόνες του ΣΣΑ ενισχύουν προϋπάρχουσες ανισότητες.
Πέρα από το δημοκρατικό ζήτημα, τίθεται και ένα άλλο: είναι πράγματι πιο αποτελεσματική η οικονομική πολιτική όταν απομακρύνεται από τη δημοκρατία; Πολυάριθμες μελέτες (π.χ. του Oliver Blanchard, είναι ένας από τους πιο γνωστούς μακροοικονομολόγους διεθνώς, πρώην επικεφαλής οικονομολόγος του ΔΝΤ, και έχει γράψει πολλές μελέτες σχετικά με τις επιπτώσεις της λιτότητας, τους δημοσιονομικούς πολλαπλασιαστές κ.λπ και του Francesco Giavazzi, καθηγητής Οικονομικών στο Πανεπιστήμιο Bocconi του Μιλάνου και ερευνητής σε θέματα μακροοικονομίας, δημοσιονομικής πολιτικής και ευρωπαϊκής οικονομίας. Έχει μελετήσει τις επιπτώσεις της λιτότητας και της δημοσιονομικής πολιτικής στην Ευρώπη, κ.ά.) δείχνουν ότι η υπερβολική εμμονή στη δημοσιονομική πειθαρχία έχει συχνά υφεσιακά αποτελέσματα. Κατά την περίοδο 2010–2015, η ΕΕ εφάρμοσε τις πιο σκληρές μορφές λιτότητας παγκοσμίως, παρά το γεγονός ότι πολλοί οικονομολόγοι –ακόμη και στο ΔΝΤ– προειδοποιούσαν ότι οι περικοπές δαπανών σε περίοδο ύφεσης επιτείνουν το πρόβλημα.
Έτσι, το ΣΣΑ δεν είναι απλώς αντιδημοκρατικό. Είναι και συχνά αντιοικονομικό.
Οι Συνθήκες της ΕΕ λειτουργούν ως θεσμικό αγκυροβόλιο, που υπερισχύει της δημοκρατίας και προκρίνει την αγορά:
Ελευθερία κίνησης κεφαλαίων Απαγόρευση κρατικών ενισχύσεων Απαγόρευση χρηματοδότησης κρατών από την ΕΚΤ
Ανταγωνισμός ως θεμελιώδης αρχή Δημοσιονομική πειθαρχία
Η αναθεώρησή τους απαιτεί ομοφωνία 27 κρατών, καθιστώντας τις σχεδόν μη μεταρρυθμίσιμες.
Όπως τονίζει ο Stephen Gill, η πρακτική αυτή συνιστά το φαινόμενο του new constitutionalism, όπου η αγορά νομιμοποιείται ως υπερεθνικός κανόνας.
Επίσης η ιδέα της ανεξαρτησίας των κεντρικών τραπεζών εμφανίστηκε ως απάντηση στον πληθωρισμό της δεκαετίας του 1970. Ωστόσο, η ΕΚΤ ενσαρκώνει μια ιδιαίτερα ακραία εκδοχή ανεξαρτησίας: δεν λογοδοτεί σε κανένα πολιτικό όργανο, δεν έχει θεσμική υποχρέωση διαφάνειας και η «πλήρης ανεξαρτησία» της θεμελιώνεται στη Συνθήκη για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΣΕΚΤ) και το Καταστατικό του ΕΣΚΤ.
Η πλήρης ανεξαρτησία της ΕΚΤ θεμελιώνεται κυρίως στο Άρθρο 130 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ, προηγουμένως Συνθήκη της Ρώμης/Μάαστριχτ), που κατοχυρώνει ότι η ΕΚΤ και οι εθνικές κεντρικές τράπεζες δεν επιτρέπεται να ζητούν ή να λαμβάνουν οδηγίες από οποιοδήποτε κυβερνητικό όργανο.
Η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ) έχει τη δύναμη:
να καθορίζει το κόστος δανεισμού των κρατών,
να επηρεάζει καθοριστικά το ύψος των ιδιωτικών επενδύσεων,
να σταθεροποιεί ή να αποσταθεροποιεί ολόκληρες αγορές ομολόγων.
Παρά ταύτα, δεν υπόκειται σε δημοκρατικό έλεγχο. Το αποτέλεσμα είναι η μετατόπιση κρίσιμων οικονομικών αποφάσεων από την δημόσια σφαίρα στην τεχνοκρατική.
Η δύναμη της ΕΚΤ φάνηκε δραματικά κατά τη διάρκεια της κρίσης χρέους. Η χορήγηση ή μη ρευστότητας στις ελληνικές τράπεζες το 2015 είχε άμεσο πολιτικό αντίκτυπο∙ επηρέασε τη στρατηγική της κυβέρνησης και περιόρισε δραστικά τα περιθώριά της στις διαπραγματεύσεις. Η τεχνοκρατική ουδετερότητα, επομένως, δεν είναι ουδετερότητα: είναι άσκηση πολιτικής εξουσίας χωρίς πολιτική λογοδοσία.
Η εντολή της ΕΚΤ –σταθερότητα τιμών– είναι σε μεγάλο βαθμό προϊόν του γερμανικού ορντοφιλελευθερισμού, της ιδέας ότι ο πληθωρισμός αποτελεί τη μεγαλύτερη οικονομική απειλή. Όμως, άλλα κράτη αντιμετωπίζουν άλλες προκλήσεις: ανεργία, υποεπένδυση, χαμηλή παραγωγικότητα. Η μονοδιάστατη στόχευση της ΕΚΤ αναγκάζει το σύνολο των κρατών-μελών να προσαρμοστούν σε ένα μοντέλο που ταιριάζει σε λίγους.
Οι ευρωπαϊκές Συνθήκες καθορίζουν ένα πλαίσιο οικονομικής διακυβέρνησης που λειτουργεί ως de facto σύνταγμα της αγοράς. Ωστόσο, σε αντίθεση με τα εθνικά συντάγματα, οι Ευρωπαίοι πολίτες δεν αποφάσισαν γι’ αυτό το πλαίσιο. Οι Συνθήκες δημιουργήθηκαν με διακρατικές συμφωνίες και αργότερα επικυρώθηκαν από κοινοβούλια ή δημοψηφίσματα που δεν είχαν τη δυνατότητα να τροποποιήσουν το περιεχόμενο.
Οι Συνθήκες αποκλείουν ορισμένες πολιτικές επιλογές εκ των προτέρων:
απαγορεύουν τους έλεγχους κεφαλαίων,
περιορίζουν δραστικά την βιομηχανική πολιτική,
εμποδίζουν παρεμβάσεις υπέρ στρατηγικών τομέων,
απαγορεύουν την άμεση χρηματοδότηση των κρατών από την ΕΚΤ.
Ο Wolfgang Streeck υποστηρίζει ότι η ΕΚΤ είναι κατεξοχήν «θεσμός της αγοράς»: λογοδοτεί περισσότερο στους επενδυτές παρά στους πολίτες. Η πολιτική απο-πολιτικοποιείται, μετατρέπεται σε τεχνικό αντικείμενο και ενισχύεται η ανισότητα μεταξύ κεφαλαίου και εργασίας.
Η νομισματική πολιτική λειτουργεί ως τεχνοκρατικό εργαλείο που προστατεύει το κεφάλαιο από τις πολιτικές πιέσεις των εκλογικών σωμάτων.
Αν μια κοινωνία επιθυμεί ένα άλλο οικονομικό μοντέλο –π.χ. κεϋνσιανό, σοσιαλδημοκρατικό ή αναπτυξιακό– δεν μπορεί να το εφαρμόσει χωρίς παραβίαση Συνθηκών. Η οικονομική πολιτική μετατρέπεται σε μονόδρομο.
Η ομοφωνία για την αλλαγή των Συνθηκών καθιστά σχεδόν αδύνατη οποιαδήποτε μεταρρύθμιση. Χώρες που ωφελούνται από το υπάρχον πλαίσιο δεν έχουν κανένα κίνητρο να το αλλάξουν. Αυτή η ακαμψία δημιουργεί ένα σύστημα όπου οι δημοκρατικές επιλογές έχουν μικρότερο βάρος από την προστασία της αγοράς.
Η νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ) ενισχύει συστηματικά τις οικονομικές ελευθερίες σε βάρος των κοινωνικών δικαιωμάτων. Σημαντικές αποφάσεις περιλαμβάνουν:
Οι υποθέσεις Viking (C-438/05), Laval (C-341/05) και Rüffert (C-346/06) αποτελούν καίριους σταθμούς στη νομολογία του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, διότι κατέδειξαν ότι, όταν τίθεται σύγκρουση ανάμεσα στις οικονομικές ελευθερίες της ενιαίας αγοράς και στα κοινωνικά ή συλλογικά δικαιώματα των εργαζομένων, το ΔΕΕ τείνει να προκρίνει τις πρώτες. Παρότι το Δικαστήριο αναγνωρίζει τυπικά τη σημασία της συνδικαλιστικής δράσης, το τελικό αποτέλεσμα και των τριών αποφάσεων ήταν η αποδυνάμωση των μηχανισμών συλλογικής προστασίας και η ενίσχυση της επιχειρηματικής ελευθερίας.
Στην υπόθεση Viking (C-438/05), η φινλανδική ναυτιλιακή εταιρεία επιδίωξε να μεταφέρει τη σημαία ενός πλοίου της στην Εσθονία, ώστε να μπορεί να προσλάβει προσωπικό με χαμηλότερο κόστος. Τα συνδικάτα αντέδρασαν με απειλή απεργιακών μέτρων, θεωρώντας ότι η μεταφορά αυτή συνιστούσε μορφή κοινωνικού ντάμπινγκ. Το ΔΕΕ αναγνώρισε ότι το δικαίωμα απεργίας αποτελεί θεμελιώδες δικαίωμα, αλλά παράλληλα έκρινε ότι η απεργιακή δράση μπορεί να περιοριστεί όταν παρακωλύει την ελευθερία εγκατάστασης. Η αυστηρή εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας είχε ως συνέπεια να θεωρηθεί η επιχειρηματική επιλογή της Viking ως νόμιμη άσκηση οικονομικής ελευθερίας, ενώ τα συνδικάτα βρέθηκαν να πρέπει να αποδείξουν ότι οι κινητοποιήσεις τους δεν υπερέβαιναν το «απολύτως αναγκαίο» μέτρο – κάτι ιδιαίτερα δύσκολο στην πράξη.
Ακόμη πιο έντονα αναδεικνύεται η προτεραιότητα των οικονομικών ελευθεριών στην υπόθεση Laval (C-341/05). Η λετονική εταιρεία Laval, που είχε αναλάβει οικοδομικά έργα στη Σουηδία, αρνήθηκε να εφαρμόσει τις σουηδικές συλλογικές συμβάσεις, προκαλώντας αντίδραση των συνδικάτων μέσω αποκλεισμών και κινητοποιήσεων. Το ΔΕΕ έκρινε ότι αυτή η συνδικαλιστική δράση παραβίαζε την ελευθερία παροχής υπηρεσιών, καθώς επέβαλλε σε μια ξένη εταιρεία την υποχρέωση συμμόρφωσης με ένα σύστημα συλλογικών διαπραγματεύσεων που υπερέβαινε τα «ελάχιστα» όρια της Οδηγίας για την απόσπαση εργαζομένων. Στην πράξη, η απόφαση σήμαινε ότι διασυνοριακές επιχειρήσεις δεν δεσμεύονται από τις πλήρεις εθνικές συλλογικές συμβάσεις, αλλά μόνο από το ελάχιστο επίπεδο προστασίας που προβλέπει το ενωσιακό δίκαιο. Έτσι, η Laval κατέστη τελικά ικανή να λειτουργεί στη Σουηδία με σαφώς μειωμένο εργασιακό κόστος.
Στην υπόθεση Rüffert (C-346/06), το ζήτημα αφορούσε την απαίτηση της γερμανικής Κάτω Σαξονίας να τηρούνται οι τοπικές συλλογικές συμβάσεις στους διαγωνισμούς δημόσιων έργων. Μια πολωνική εταιρεία, που δεν κατέβαλε μισθούς σύμφωνα με αυτές τις συμβάσεις, αποβλήθηκε από σχετικό έργο, όμως το ΔΕΕ ακύρωσε την απόφαση της περιφέρειας. Το Δικαστήριο έκρινε ότι η απαίτηση για εφαρμογή μισθολογικών όρων που δεν έχουν αναγορευθεί σε γενικής ισχύος κανόνα δημιουργούσε δυσανάλογο εμπόδιο στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών και στον ανταγωνισμό, ιδίως για εταιρείες που προέρχονται από χώρες με χαμηλότερους μισθολογικούς κανόνες. Έτσι, ακόμη και τοπικές αρχές με κοινωνικούς στόχους δεν μπορούσαν να επιβάλουν υψηλότερα εργασιακά πρότυπα όταν αυτά συγκρούονταν με τη λογική της εσωτερικής αγοράς.
Αντίθετα, η απόφαση Pringle (C-370/12) —που εξέτασε αν ήταν νόμιμη η δημιουργία του European Stability Mechanism (ESM)— δείχνει πώς το Δικαστήριο της ΕΕ μπορεί να εγκρίνει νέους θεσμούς και μηχανισμούς όταν θεωρούνται αναγκαίοι για να διασφαλιστεί η νομισματική και χρηματοπιστωτική σταθερότητα της ευρωζώνης. Με αυτόν τον τρόπο, το Δικαστήριο ενισχύει ευρωπαϊκούς μηχανισμούς εποπτείας και διάσωσης.
Τέλος, αποφάσεις όπως η Factortame (μαζί με τις συναφείς υποθέσεις) υπενθυμίζουν στην πράξη ότι το ευρωπαϊκό δίκαιο υπερισχύει των εθνικών κανόνων όταν υπάρχει σύγκρουση.
Η υπόθεση Factortame αφορούσε μια σύγκρουση ανάμεσα στο βρετανικό δίκαιο και το ευρωπαϊκό δίκαιο και εξελίχθηκε σε μία από τις σημαντικότερες αποφάσεις για την υπεροχή του δικαίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Το Ηνωμένο Βασίλειο είχε θεσπίσει τον Merchant Shipping Act 1988, ο οποίος απαιτούσε τα αλιευτικά σκάφη που εγγράφονται στο βρετανικό νηολόγιο να έχουν κυρίως βρετανική ιδιοκτησία και πλήρωμα. Αυτή η ρύθμιση απέκλειε ουσιαστικά Ισπανούς αλιείς που δραστηριοποιούνταν στα βρετανικά ύδατα, με αποτέλεσμα οι εταιρείες τους, μεταξύ των οποίων και η Factortame Ltd, να προσφύγουν στα βρετανικά δικαστήρια υποστηρίζοντας ότι ο νόμος παραβίαζε θεμελιώδεις διατάξεις του κοινοτικού δικαίου, όπως την ελευθερία εγκατάστασης και την απαγόρευση διακρίσεων λόγω ιθαγένειας.
Τα βρετανικά δικαστήρια αναγνώρισαν ότι ο επίμαχος νόμος πιθανόν αντίκειται στο ευρωπαϊκό δίκαιο και προσπάθησαν να χορηγήσουν προσωρινή δικαστική προστασία «παγώνοντας» την εφαρμογή του. Ωστόσο, η ίδια η εθνική έννομη τάξη δεν επέτρεπε στα δικαστήρια να αναστείλουν την ισχύ νόμου που είχε ψηφιστεί από το Κοινοβούλιο. Έτσι, το ζήτημα παραπέμφθηκε στο Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το οποίο έκρινε ότι το ευρωπαϊκό δίκαιο υπερισχύει κάθε αντίθετου εθνικού κανόνα και ότι τα εθνικά δικαστήρια οφείλουν να έχουν τη δυνατότητα να παρέχουν αποτελεσματική προσωρινή προστασία, ακόμη και αν χρειάζεται να μην εφαρμόσουν έναν εθνικό νόμο.
Η απόφαση αυτή αποτέλεσε σημείο καμπής, διότι καθιέρωσε με απόλυτη σαφήνεια την αρχή της υπεροχής του ευρωπαϊκού έναντι του εθνικού δικαίου, ακόμη και σε κράτη με ισχυρή παράδοση κοινοβουλευτικής κυριαρχίας όπως το Ηνωμένο Βασίλειο. Αυτό σημαίνει ότι τα εθνικά κοινοβούλια δεν μπορούν να νομοθετούν χωρίς όρια, αφού οι νόμοι τους πρέπει να είναι συμβατοί με το δίκαιο της ΕΕ και τα εθνικά δικαστήρια πρέπει να το εφαρμόζουν κατά προτεραιότητα.
Το κοινό υπόδειγμα που διαπερνά τις τρεις αποφάσεις είναι εμφανές: όταν η σύγκρουση τίθεται ανάμεσα στις οικονομικές ελευθερίες και στα κοινωνικά δικαιώματα, το Δικαστήριο της ΕΕ θεωρεί τις πρώτες περισσότερο θεμελιώδεις για τη συνοχή της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Παρά την επίσημη αναγνώριση του δικαιώματος απεργίας και της συλλογικής διαπραγμάτευσης, τα εργατικά δικαιώματα εμφανίζονται λειτουργικά υποδεέστερα, καθώς υπόκεινται σε μια αυστηρή δοκιμασία αναλογικότητας που τα καθιστά εξαιρετικά ευάλωτα απέναντι στην επιχειρηματική ελευθερία.
Έτσι, και στις τρεις υποθέσεις, οι εταιρείες ήταν οι τελικές νικήτριες, ενώ τα συνδικάτα και οι δημόσιες αρχές βρέθηκαν σε θέση αποδυνάμωσης. Αυτό το νομολογιακό μοτίβο έχει περιγραφεί από πολλούς θεωρητικούς ως μορφή δικαστικού νεοφιλελεύθερου συνταγματισμού, διότι εμπεδώνει την ιδέα ότι οι οικονομικές ελευθερίες αποτελούν υπερκείμενες αρχές έναντι της κοινωνικής προστασίας. Σε αυτό το πλαίσιο, οι κοινωνικές πολιτικές δεν καταργούνται, αλλά εντάσσονται σε ένα θεσμικό περιβάλλον όπου η δυνατότητα άσκησης ουσιαστικής προστασίας των εργαζομένων περιορίζεται συστηματικά από τη λογική της ενιαίας αγοράς.
Το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο δεν αποτελεί απλώς μηχανισμό συντονισμού, θεσπίστηκε το 2010, προκειμένου να αντιμετωπιστεί η ανάγκη για ισχυρότερη κοινωνικοοικονομική διακυβέρνηση της ΕΕ και καλύτερο συντονισμό μεταξύ των εθνικών οικονομικών και δημοσιονομικών πολιτικών. Η χρηματοπιστωτική κρίση του 2008 ανέδειξε την ανάγκη για την καθιέρωση μιας τέτοιας διαδικασίας. Είναι ένα σύστημα συνεχούς επιτήρησης. Οι «ειδικές ανά χώρα συστάσεις» περιλαμβάνουν οδηγίες για μισθολογικές αυξήσεις, μεταρρυθμίσεις συντάξεων, αλλαγές στις συλλογικές διαπραγματεύσεις, ιδιωτικοποιήσεις. Με άλλα λόγια, το Εξάμηνο μεταφέρει στο ευρωπαϊκό επίπεδο πεδία που παραδοσιακά αποτελούσαν την καρδιά της δημοκρατικής πολιτικής αντιπαράθεσης σε εθνικό επίπεδο.
Σε πολλές περιπτώσεις, οι συστάσεις του Εξαμήνου συνδέονται με τη χρηματοδότηση από τα διαρθρωτικά ταμεία ή με την πρόσβαση στον Μηχανισμό Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας. Έτσι, η συμμόρφωση μπορεί να γίνει ουσιαστικά υποχρεωτική. Επίσης, ο συνδυασμός του με το ΣΣΑ δημιουργεί ένα σύστημα όπου η οικονομική πολιτική παρακολουθείται σε ετήσια βάση, χωρίς πολιτική ευελιξία.
Η απουσία ιδεολογικής ουδετερότητας είναι εμφανής στο ευρωπαϊκό οικονομικό πλαίσιο.
Ο ορντοφιλελευθερισμός, η αντίληψη δηλαδή ότι το κράτος πρέπει να εγγυάται ένα σταθερό πλαίσιο για τις αγορές αλλά όχι να παρεμβαίνει με κοινωνικούς ή αναπτυξιακούς στόχους, έχει εμπεδωθεί τόσο βαθιά στις Συνθήκες ώστε θεωρείται πλέον «κοινή λογική».
Σε αντίθεση με τον φιλελευθερισμό του laissez -faire, που θεωρεί την αγορά ένα είδος φυσικής τάξης, οι ορντοφιλελεύθεροι επέμεναν εξαρχής πως η ελεύθερη οικονομία δεν μπορεί να υπάρξει χωρίς ένα ισχυρό, αλλά «αποπολιτικοποιημένο», κράτος, που πρώτο του μέλημα θα είναι να αποτελεί τον εγγυητή -υπερασπιστή της. Η ελεύθερη οικονομία είναι ένα κοινωνικό κατασκεύασμα, μια «τεχνητή κοινωνική κατασκευή», η οποία οφείλει να οικοδομηθεί ενεργά και να διατηρηθεί από την κρατική παρέμβαση. Χωρίς ισχυρό κράτος δεν υφίσταται ελεύθερη οικονομία, ούτε η ελευθερία του (ολοκληρωτικού) ανταγωνισμού, η οποία ορίζει την ελευθερία του Ανθρώπου. Απαιτείται, ως απόλυτη προϋπόθεση, λοιπόν, ένα ισχυρό κράτος προκειμένου να προασπίζεται αυτήν την θεμελιώδη ελευθερία της ιδιοκτησίας. Η ελεύθερη οικονομία είναι μια πολιτική απόφαση. Μια απόφαση του κυρίαρχου με τη διαμόρφωση μιας κατάστασης έκτακτης ανάγκης, όπου αυτό που θα μετρήσει είναι η ισχύς απέναντι στον εσωτερικό αντίπαλο, δηλαδή τον ίδιο τον εργαζόμενο πολίτη, ο οποίος αντιμετωπίζεται ως δυνητική απειλή για τα προνόμια των οικονομικά ισχυρών.
Γιατί, όπως υπενθυμίζει ο Καρλ Σμιτ, η ισχύς προηγείται του νόμου· και στην Ευρωπαϊκή Ένωση αυτό γίνεται εμφανές. Η οικονομική τάξη δεν θεμελιώνεται σε μια δημοκρατική διαδικασία, αλλά στην προτεραιότητα ισχύος θεσμών όπως η ΕΚΤ, η Κομισιόν και το Eurogroup, οι οποίοι λειτουργούν ως φορείς της κυριαρχίας: διαθέτουν την εξουσία να καθορίζουν και να επιβάλλουν κανόνες πέρα από τον άμεσο δημοκρατικό έλεγχο. Με αυτόν τον τρόπο, η ορντοφιλελεύθερη λογική ότι ο νόμος της αγοράς πρέπει να προστατεύεται ακόμη και με την αναστολή της πολιτικής διαβούλευσης ενσωματώνεται θεσμικά στην ίδια τη λειτουργία της ΕΕ.
Οι αγορές παρουσιάζονται ως φυσικοί θεσμοί που λειτουργούν καλύτερα όταν δεν επηρεάζονται από κοινωνικές πιέσεις. Αυτό δημιουργεί ένα νέο τύπο πολιτικής νομιμοποίησης: ένα μέτρο θεωρείται σωστό όχι επειδή το υποστηρίζει η πλειοψηφία, αλλά επειδή «το απαιτούν οι αγορές».
Η αποπολιτικοποίηση δεν είναι ουδετερότητα· είναι μεταφορά της εξουσίας από τους πολίτες σε μια τεχνοκρατική ελίτ. Η μεταμόρφωση των κοινωνικών ζητημάτων σε τεχνικά προβλήματα αποτελεί κλασικό παράδειγμα αυτού του φαινομένου.
Η παραπάνω αρχιτεκτονική δημιουργεί βαθιά σύγχυση ως προς το ποιος είναι υπεύθυνος για μια πολιτική —δηλαδή για μια συγκεκριμένη στρατηγική ή μέτρο που καθορίζει τον τρόπο δράσης σε έναν τομέα, όπως η δημοσιονομική ή κοινωνική πολιτική.
Αν ένα κράτος-μέλος ακολουθεί πολιτική λιτότητας, το κάνει επειδή το επιβάλλει η Επιτροπή, επειδή το απαιτούν οι αγορές ή επειδή το επιβάλλει η κυβέρνηση; Η ασάφεια ευθυνών υπονομεύει τη δημοκρατία.
Οι πολίτες ψηφίζουν κυβερνήσεις με διαφορετικές ατζέντες, αλλά η οικονομική πολιτική παραμένει σχεδόν αμετάβλητη. Η κρίση αυτή δεν οδηγεί απλώς σε αποχή· οδηγεί σε άνοδο αντισυστημικών κομμάτων και ενίσχυση του αντιευρωπαϊσμού. Η δημοκρατία χρειάζεται επιλογές· όταν αυτές δεν υπάρχουν, χάνει τη νομιμοποιητική της δύναμη.
Θεωρητικά, η ΕΕ θα μπορούσε να γίνει μια δημοκρατία πλήρους κλίμακας. Όμως, η πολιτική βούληση απουσιάζει, κυρίως από τα κράτη που σήμερα ωφελούνται από το υπάρχον σύστημα.
Παρά τις κατά καιρούς συζητήσεις για βαθύτερη θεσμική αναθεώρηση της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης, στην πράξη δεν έχει δρομολογηθεί καμία διαδικασία που να αγγίζει τις πραγματικά κρίσιμες συνταγματικού τύπου ρυθμίσεις της ΕΕ.
Η αναθεώρηση διατάξεων όπως το άρθρο 125 ΣΛΕΕ (ρήτρα μη διάσωσης) ή το άρθρο 123 ΣΛΕΕ (απαγόρευση νομισματικής χρηματοδότησης κρατών από την ΕΚΤ) θεωρείται πολιτικά αδιανόητη, καθώς θα απαιτούσε ομοφωνία, εθνικά δημοψηφίσματα και διαπραγματεύσεις υψηλού ρίσκου μεταξύ κρατών με ριζικά διαφορετικές οικονομικές φιλοσοφίες. Η εμπειρία των κρίσεων οδήγησε στην τροποποίηση του άρθρου 136 ΣΛΕΕ και στη δημιουργία του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ESM), που επιτρέπει τη διαχείριση κρίσεων χρέους με όρους που σέβονται τη σταθερότητα της ευρωζώνης. Παρά ταύτα, η απόλυτη απαγόρευση χρηματοδότησης μέσω της ΕΚΤ περιορίζει την ικανότητα της Ένωσης να στηρίξει στρατηγικές επενδύσεις, όπως η πράσινη μετάβαση και η ψηφιακή υποδομή. Μια στοχευμένη αναθεώρηση θα μπορούσε να εισαγάγει μια ειδική ρήτρα παρέκκλισης, ενεργοποιούμενη μόνο σε εξαιρετικές περιστάσεις, με ομόφωνη απόφαση του Συμβουλίου και κοινοβουλευτικό έλεγχο, ώστε η ΕΚΤ να μπορεί να στηρίξει κρίσιμες επενδύσεις χωρίς να θίγεται η νομισματική ανεξαρτησία.
Οι χώρες του ευρωπαϊκού "πυρήνα" –όπως η Γερμανία, η Ολλανδία ή η Φινλανδία– αντιλαμβάνονται τις διατάξεις αυτές ως θεμέλια της νομισματικής σταθερότητας και ως ανάχωμα απέναντι στη «δημοσιονομική χαλαρότητα» του ευρωπαϊκού Νότου. Αντιστρόφως, κράτη που βίωσαν σκληρά προγράμματα προσαρμογής γνωρίζουν ότι οποιαδήποτε προσπάθεια αναθεώρησης θα συναντούσε ανυπέρβλητες αντιστάσεις, ενώ υπάρχει και ο φόβος ότι μια τέτοια διαδικασία μπορεί να οδηγήσει σε ακόμη πιο περιοριστικούς κανόνες –και όχι σε ελάφρυνσή τους. Η απουσία μιας ρεαλιστικής πολιτικής συμμαχίας υπέρ της θεσμικής αλλαγής καθιστά, επομένως, την ενδεχόμενη αναθεώρηση περισσότερο θεωρητική παρά πραγματική πιθανότητα.
Η ιδέα της επαναεθνικοποίησης ορισμένων πολιτικών –ιδίως στον τομέα της δημοσιονομικής διαχείρισης ή της κοινωνικής πολιτικής– συχνά προβάλλεται ως εναλλακτική σε μια Ένωση που λειτουργεί μέσω κανόνων οι οποίοι δεν προσαρμόζονται εύκολα στις ανάγκες των κρατών-μελών. Παρά ταύτα, μια τέτοια επιλογή αντιτίθεται στην ίδια τη λογική της εσωτερικής αγοράς και, πολύ περισσότερο, στην αρχιτεκτονική της ευρωζώνης. Η κοινή νομισματική πολιτική προϋποθέτει, σε κάποιο βαθμό, εναρμονισμένους δημοσιονομικούς και ρυθμιστικούς κανόνες· χωρίς αυτούς, οι διαφορές ανταγωνιστικότητας θα διευρύνονταν και οι μακροοικονομικές ανισορροπίες θα καθίσταντο μη διαχειρίσιμες.
Επιπλέον, η επαναεθνικοποίηση θα μπορούσε να εντείνει τις ήδη υπάρχουσες ανισότητες μεταξύ των κρατών-μελών. Τα ισχυρότερα οικονομικά συστήματα θα αποκτούσαν ακόμη μεγαλύτερη αυτονομία στην προώθηση συμφερόντων που εξυπηρετούν τη δική τους παραγωγική βάση, ενώ τα πιο αδύναμα κράτη θα στερούνταν τους μηχανισμούς στήριξης που –έστω και ατελώς– προσφέρει το ενωσιακό πλαίσιο. Ταυτόχρονα, μια τέτοια εξέλιξη θα δημιουργούσε νέες γεωπολιτικές αβεβαιότητες: η ΕΕ, αποδυναμωμένη θεσμικά, θα ήταν λιγότερο ικανή να λειτουργήσει ως ενιαίο μπλοκ απέναντι σε αναδυόμενες παγκόσμιες δυνάμεις, σε ένα περιβάλλον όπου η στρατηγική αυτονομία και η ενεργειακή ασφάλεια αποκτούν μεγαλύτερη σημασία.
Συνολικά, η επαναεθνικοποίηση μπορεί να εμφανίζεται ως απλή λύση σε ένα πολύπλοκο πρόβλημα, όμως η υιοθέτησή της θα σήμαινε ουσιαστικά ανατροπή της λογικής της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης. Θα υπονόμευε το κοινό νόμισμα, θα ενίσχυε τις ανισότητες και θα καθιστούσε την Ένωση λιγότερο σταθερή και προβλέψιμη σε μια εποχή που οι εξωτερικές προκλήσεις απαιτούν ακριβώς το αντίθετο.
Αντί της επαναεθνικοποίησης, η οποία θα έθετε υπό αμφισβήτηση την ίδια τη λογική της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης, μια σειρά από ενδιάμεσες και θεσμικά συμβατές λύσεις μπορούν να καταστήσουν το ευρωπαϊκό πλαίσιο πιο ευέλικτο και λειτουργικό χωρίς να οδηγήσουν σε αποδιάρθρωση.
1. Βαθμιαία ευελιξία εντός των κανόνων
Η πρώτη –και πολιτικά λιγότερο συγκρουσιακή– λύση είναι η ενσωμάτωση μεγαλύτερων βαθμών ευελιξίας στους υφιστάμενους δημοσιονομικούς κανόνες. Αυτό μπορεί να λάβει τη μορφή ρητών εξαιρέσεων για δημόσιες επενδύσεις, πράσινες ή κοινωνικές δαπάνες, ή μέσω μηχανισμών κυκλικής προσαρμογής που επιτρέπουν πιο χαλαρή δημοσιονομική πολιτική σε περιόδους ύφεσης. Μια τέτοια προσέγγιση δεν ανατρέπει την κοινή αρχιτεκτονική, αλλά την καθιστά πιο συμβατή με την οικονομική πραγματικότητα.
2. Εμβάθυνση της δημοσιονομικής ικανότητας της ΕΕ
Αντί να επιστρέψουν αρμοδιότητες στα κράτη, μπορεί να ενισχυθεί η κεντρική δημοσιονομική ικανότητα της ΕΕ, μέσω ενός μόνιμου ευρωπαϊκού προϋπολογισμού σταθεροποίησης. Το Ταμείο Ανάκαμψης NextGenerationEU, αποτελεί ένα πρώτο βήμα προς αυτή την κατεύθυνση, καθώς εισήγαγε κοινό δανεισμό και αναδιανεμητικούς μηχανισμούς. Η μονιμοποίηση και θεσμική του αναβάθμιση θα μπορούσε να λειτουργήσει ως «ευρωπαϊκό αυτόματο σταθεροποιητή», περιορίζοντας τις ανισορροπίες μεταξύ των κρατών και μειώνοντας την ανάγκη για αυστηρή επιτήρηση σε εθνικό επίπεδο.
3. Στοχευμένη εναρμόνιση κοινωνικών και φορολογικών κανόνων
Μια τρίτη επιλογή είναι η προώθηση στοχευμένης –όχι πλήρους– εναρμόνισης σε τομείς όπως ο κατώτατος μισθός, η φορολογία των πολυεθνικών και οι κανόνες εργασιακής προστασίας. Στόχος δεν είναι η ομοιομορφία, αλλά η αποτροπή του «αγώνα προς τα κάτω» (race to the bottom) που συχνά πιέζει τα κράτη να διατηρούν χαμηλά πρότυπα για να παραμείνουν ανταγωνιστικά. Με αυτόν τον τρόπο, μειώνεται η ανάγκη για επαναεθνικοποίηση, ενώ ταυτόχρονα ενισχύεται η κοινωνική συνοχή.
4. Εμβάθυνση της τραπεζικής και κεφαλαιαγοράς ένωσης
Η ολοκλήρωση της τραπεζικής ένωσης –με ενιαίο ταμείο εγγύησης καταθέσεων– και η προώθηση της κεφαλαιαγοράς ένωσης μπορούν να μειώσουν τις αποκλίσεις μεταξύ των οικονομιών. Όσο περισσότερο ενιαία είναι τα χρηματοπιστωτικά πλαίσια, τόσο λιγότερη ανάγκη υπάρχει για αυστηρούς δημοσιονομικούς περιορισμούς σε εθνικό επίπεδο. Με άλλα λόγια, η σταθεροποίηση μετακινείται από τα κράτη στα διαρθρωμένα ευρωπαϊκά συστήματα.
5. Μηχανισμοί διαφοροποιημένης συμμετοχής («Ευρώπη πολλών ταχυτήτων»)
Μια ενδιάμεση στρατηγική είναι η θεσμική αποδοχή της διαφοροποιημένης ολοκλήρωσης: τα κράτη που επιθυμούν βαθύτερη δημοσιονομική και οικονομική ενοποίηση να μπορούν να το πράξουν μέσω ενισχυμένης συνεργασίας, χωρίς να δεσμεύονται όσοι δεν είναι έτοιμοι. Έτσι αποφεύγεται η αποχώρηση ή η επαναεθνικοποίηση, ενώ παράλληλα δημιουργούνται πυρήνες προώθησης των μεταρρυθμίσεων.
6. Ενίσχυση της δημοκρατικής λογοδοσίας σε ευρωπαϊκό επίπεδο
Μία από τις αιτίες που τροφοδοτούν αιτήματα επαναεθνικοποίησης είναι η αίσθηση δημοκρατικού ελλείμματος. Η ενίσχυση του ρόλου του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στον έλεγχο της οικονομικής διακυβέρνησης και η μεγαλύτερη διαφάνεια στις διαδικασίες του Eurogroup θα μπορούσαν να αποκαταστήσουν την πολιτική νομιμοποίηση χωρίς να απαιτηθεί μεταφορά αρμοδιοτήτων πίσω στα κράτη.
Έτσι η αντίληψη για επαναεθνικοποίηση –η οποία θα αποδυνάμωνε την ενιαία αγορά και την ευρωζώνη– η ΕΕ μπορεί να κινηθεί προς μια κατεύθυνση στοχευμένης ευελιξίας, επιλεκτικής ενοποίησης και δημοκρατικής ενίσχυσης. Αυτές οι λύσεις διατηρούν το ευρωπαϊκό οικοδόμημα λειτουργικό, επιτρέπουν προσαρμογές στις διαφορετικές εθνικές ανάγκες και αποφεύγουν τις αποσταθεροποιητικές συνέπειες της επιστροφής σε καθαρά εθνικές πολιτικές.
Η ευρωπαϊκή ολοκλήρωση έχει δημιουργήσει ένα πυκνό σύστημα θεσμικών, νομικών και οικονομικών κανόνων που περιορίζουν ουσιαστικά την άσκηση πολιτικής στα κράτη-μέλη. Το Σύμφωνο Σταθερότητας, η ανεξαρτησία της ΕΚΤ, η νομολογία του ΔΕΕ, το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο και η λογική της αγοράς συνιστούν ένα σύστημα όπου η δημοκρατία δεν καταργείται αλλά υποβαθμίζεται.
Η πολιτική δεν εξαφανίζεται· απλώς μετατοπίζεται:
από τη δημοκρατική βούληση στη λογική των κανόνων,
από τους πολίτες στους τεχνοκράτες,
από τις κυβερνήσεις στις αγορές.
Αυτό το θεσμικό μοντέλο παράγει ένα δημοκρατικό έλλειμμα, όχι τυπικό αλλά ουσιαστικό: η οικονομική πολιτική αποσπάται από τη δημοκρατική διαβούλευση και μετατρέπεται σε τεχνικό ζήτημα, θεσμοποιημένο σε υπερεθνικό επίπεδο. Με άλλα λόγια το περιθώριο πραγματικής πολιτικής επιλογής στις οικονομικές αποφάσεις παραμένει στενό∙ μια κατάσταση που θυμίζει τη φράση του καθηγητή Claus Offe: «η δημοκρατία απαιτεί επιλογές, αλλά το ευρωπαϊκό σύστημα κατασκευάζει κανόνες που αποκλείουν τις επιλογές».
